论工程重大安全事故罪的若干疑难问题

[内容摘要]工程重大安全事故罪是责任事故类犯罪的一种,司法实践中认定该罪有较大难度。本文着重分析了工程重大安全事故的含义、该罪的犯罪主体及刑事责任承担主体的认定、降低工程质量标准的含义及犯罪结果等问题。

[关键词]工程重大安全事故　犯罪主体　犯罪结果 

工程重大安全事故罪是1997 年刑法新增加的罪名,增设该罪是为了有效惩治因降低工程质量标准而引发重大安全事故的犯罪行为。1997 年刑法实施之前,因降低工程质量标准而造成重大事故的行为多被认定为重大责任事故罪或玩忽职守罪。工程重大安全事故罪脱胎于重大责任事故罪,是责任事故类犯罪的一种,同时又具有不同于其他责任事故类犯罪的构成要件。因罪名较新,现有案例不是很多,司法实践中存有不少疑难问题,本文试逐一论述之。

一、工程重大安全事故的界定 

(一) 工程重大安全事故的含义 

《刑法》第137 条规定,建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,追究直接责任人员的刑事责任。工程重大安全事故罪必须以发生工程重大安全事故为前提。那么何为工程重大安全事故,则是认定本罪的关键。一般认为工程重大安全事故主要是指,建筑工程交付使用后,由于未达到国家规定的质量标准,或者存在严重的质量问题,导致楼房倒塌、桥梁断裂、铁路塌陷、人员伤亡或者火车出轨、汽车翻车等事故发生的情形。笔者认为,这种列举式的解释方式虽然比较形象,但是缺乏精确性。工程重大安全事故包括三方面的要素:工程、重大、(重大的) 安全事故,缺乏其中任何一个要素,都不成其为工程重大安全事故。 

所谓工程,依字面意思理解,是指土木建筑或其他生产、制造部门用比较大而复杂的设备来进行的工作,如土木工程、机械工程、化学工程、采矿工程、水利工程等。② 理解本罪中工程的含义,必须结合工程重大安全事故罪在刑法中所处的语境。这里的工程,指向的是作业量较大、造价较高、具有一定设计难度的工程项目,那些技术含量低下、工艺简单、造价低廉的“工程”,即使发生了事故,一般也不太可能造成重大生命、财产的损失。 

“重大”,应理解为事故的波及面较广、影响较大、造成的损失较重等。与重大相对应的是一般,一般工程事故显然不能构成本罪。区别重大与一般的标准主要是财产损失和人员伤亡,通常认为,死亡1 人以上,或者重伤2 人以上,或者轻伤5 人以上的,达到“重大伤亡”标准;导致直接经济损失20 万元以上的,以及直接经济损失、人员伤亡虽然不足规定的数额或者数量标准,但具有其他严重情节的。③ 其实,工程重大安全事故与重大责任事故仅仅是发生的场合不同,在事故的危害度上两者是一致的,因此,理解工程重大安全事故的含义可以参照重大责任事故的标准。概括而言,构成“重大”的工程事故,满足下列条件之一即可: (1) 达到重大伤亡的标准; (2) 达到重大经济损失的标准; (3) 虽然达不到上述两个标准,但是影响很坏或者具有其他严重后果的。各地可以根据不同的经济发展情况适当调整经济损失的标准。

何为重大安全事故,一般是指违反安全操作规范而引发的重大事故。刑法并未界定安全事故或重大安全事故,其他相关法律法规也没有关于安全事故或重大安全事故的量化规定。有学者认为,工程重大安全事故可以参照建设部《工程建设重大事故报告和调查程序规定》(简称《规定》) 的第2 条,即:本规定所称重大事故,系指在工程建设过程中由于责任过失造成工程倒塌或报废、机械设备毁坏和安全设施失当造成人身伤亡或者重大经济损失事故。笔者认为就此难以准确认定安全事故: 

其一《, 规定》所指的重大事故仅是发生于工程建设过程中,不包括工程建设之后发生的重大事故。而从司法实践的情况看,很多工程重大安全事故是发生在工程完工之后。因此《, 规定》尚不能完全涵盖重大安全事故的所有情形。 

其二,构成工程安全重大事故罪,要求相关犯罪主体必须违反国家规定,降低工程质量标准,从而造成重大安全事故。违反国家规定,是成立本罪必须满足的法定条件之一。依照《刑法》第96 条的规定,本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。而《规定》属于建设部制定的部门规章,不属于刑法语意中国家规定的范畴,以部门规章界定本罪的客观要件,不甚妥当。笔者建议,可以按照重大责任事故的评价标准规范工程重大安全事故,将工程重大安全事故定义为:在工程施工中或工程施工结束之后,因为建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位降低工程质量标准,从而造成重大人员伤亡、重大财产损失或者其他严重后果的事故。 

(二) 工程重大安全事故与相关事故的比较 

实践中,较难区分工程重大安全事故与重大责任事故、重大劳动安全事故、教育设施重大安全事故,其原因一方面在于现行法律对上述事故规定得不够科学,另一方面在于各类事故之间存在一定的竞合关系。 

1. 工程重大安全事故与重大责任事故的关系 

工程重大安全事故与重大责任事故的相似之处在于: (1) 发生的场合存在重合关系。工程重大安全事故可能发生于生产、作业过程中,相应地,重大责任事故也可发生于工程建设中。(2) 造成的后果相同。两种事故的后果都一般表现为重大人员伤亡、重大财产损失或者其他严重的后果。(3) 行为人对事故的发生持有的心态相同,都是犯罪过失。工程重大安全事故与重大责任事故的区别在于: (1) 事故发生的原因不同。造成工程重大安全事故的原因是行为人降低工程质量标准,而造成重大责任事故的原因是行为人不服从管理、违反规章制度或者强令工人违章冒险作业。(2) 事故的责任主体不同。工程重大安全事故的责任主体是建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位,重大责任事故的责任主体是工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工。 

2. 工程重大安全事故与重大劳动安全事故的关系 

工程重大安全事故与重大劳动安全事故都与安全有关,都属于安全事故的范畴,事故后果也都表现为重大人员伤亡或者其他严重的后果。两者的区别主要是: (1) 事故发生的原因不同。重大劳动安全事故的发生原因是工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的劳动安全设施不符合国家的规定,经有关部门或单位职工提出后,对事故仍不采取措施,从而引发严重的后果。工程重大安全事故则是由降低工程质量标准引起的; (2) 事故发生的环节不同。工程重大安全事故发生于工程建设过程中或是在工程结束之后,而重大劳动安全事故发生于日常的劳动生产、作业中; (3) 事故的责任主体不同。重大劳动安全事故的责任主体是事故发生单位中对排除事故隐患、防止事故发生负有职责义务的主管人员和其他直接责任人员。工程重大安全事故的责任主体是建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位。 

3. 工程重大安全事故与教育设施重大安全事故的关系 

工程重大安全事故与教育设施重大安全事故也都属于安全事故的范畴。教育设施重大安全事故的发生与教育设施的工程质量一般有着密切的联系,教育设施的严重工程质量问题往往会引发重大事故。 

两者的区别主要是: (1) 事故发生的原因不同。教育设施重大安全事故的发生原因是明知校舍或者教育教学设施具有危险,而仍不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故。工程重大安全事故的发生原因是降低工程质量标准; (2) 事故发生的环节不同。教育设施重大安全事故大多发生在教学期间,正因为是在教学期间发生,才有可能极大地危害在校师生的生命安全。工程重大安全事故发生于工程建设过程中或是在工程结束之后; (3) 事故的责任主体不同。教育设施重大安全事故的责任主体是学校或其他教育部门中对教育教学设施安全负有直接责任的人员。工程重大安全事故的责任主体限于建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位。在事故同时符合工程重大安全事故与教育设施重大安全事故的场合时,应分别以工程重大安全事故罪或教育设施重大安全事故罪追究不同责任主体的刑事责任; (4) 对事故后果的要求不同。教育设施重大安全事故的后果相对比较单一,局限于重大伤亡事故,而工程重大安全事故除了造成重大伤亡事故外,还可以是其他的严重后果。　　 

二、工程重大安全事故罪的犯罪主体认定问题 

根据刑法的规定,工程重大安全事故罪的犯罪主体是单位,即建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位,本罪刑事责任的具体承担者是直接责任人员,而非这四类单位。本罪犯罪主体的认定问题主要是如何正确把握犯罪主体和刑罚承担的主体。 

(一) 建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的含义 

通常认为“, 建设单位”,是具有开发、建设、经营工程项目的权利或资格的单位“; 设计单位”,是指专门承担勘察设计任务的勘察设计单位以及其他承担勘察设计任务的勘察设计单位;“施工单位”,是指从事土木建筑、线路管道、设备安装和建筑装饰装修等工程新建、扩建、改建活动的建筑业企业,其中包括工程施工总承包企业、施工承包企业;“工程监理单位”是指对建筑工程专门进行监督管理,以保证质量、安全的单位。实践中,下列情形常常引发主体问题的争议。 

1. 无法定工程资格、无相关工程资质、非法设立的单位能否成为本罪的犯罪主体 

依国务院发布的《建设工程质量管理条例》的规定,建设单位必须领取施工许可证与开工报告;设计单位应当依法取得相应等级的资质证书,并在其资质等级许可范围内承揽工程;施工单位应当依法取得相应等级的资质证书,并在其资质等级许可的范围内承揽工程;工程监理单位应当依法取得相应等级的资质证书,并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。 

对未取得法定工程资格,而从事相关工程的建设、设计、施工、监理的单位能否认定为本罪的犯罪主体? 笔者认为《, 刑法》仅是从形式上要求工程重大安全事故罪的单位主体,并未明确要求此类单位必须具有法定工程资格,因此,无法定工程资格而从事工程建设的单位,也能成为本罪的主体。此外,根据1988年3 月18 日最高人民法院发布的《关于无照施工经营者能否构成重大责任事故罪主体的批复》的规定,“无照施工经营者在施工过程中强令从业人员违章冒险作业,造成重大伤亡事故的,可以构成重大责任事故罪主体”。可见,有无工程资格,并不妨碍相关单位成为本罪的犯罪主体。不具有与所从事的工程相匹配的资质条件的单位,从事该工程的设计、施工、监理,因降低工程质量标准而造成重大安全事故的,能否构成本罪,也值得考虑。依国家有关法律、法规的规定,从事工程设计、施工、监理的只能是具有国家规定的从事工程设计、施工、监理资质条件的设计单位、施工单位、监理单位。 

不具有工程所要求的相应资质的单位参与工程建设,因降低工程质量而引起重大安全事故的,从本质而言,与前述无法定工程资格而作业的单位性质一样,也应当构成本罪。例如,綦江虹桥案中被告人费上利,__ 不具有建桥资质,故意违反国家有关建设法规,非法挂靠无建桥资质且无法人资格的某单位,并以该单位名义承接虹桥的施工,施工过程中故意降低虹桥工程的质量安全标准,在虹桥垮塌的重大安全事故中负有施工方面的主要直接责任,其行为被法院依法认定为工程重大安全事故罪。④非法的建设、设计、施工、监理单位,是否为本罪的犯罪主体? 笔者认为,虽然这些单位系非法成立,但是只要它们是以建设、设计、施工、监理的身份作用于工程建设,因降低工程质量标准,而造成重大安全事故的,同样构成本罪。当然,如果这些非法实体不能认定为刑法意义的“单位”的,应根据行为人的具体情况认定为重大责任事故罪或以危险方法危害公共安全罪。 

综上所述《, 刑法》所指的工程重大安全事故罪的犯罪单位,只要是在工程的建设、设计、施工、监理的环节实际运作的,无论它们名义上是否具有相应称呼、法律上是否具有相应资格和条件,都可以成为本罪的犯罪主体。当然,如果不具有单位属性的,纯粹是个人或多数人集体建设、设计、施工、监理工程的,降低工程质量标准而造成重大安全事故的,不能构成本罪,可依其他相关罪名追究责任人的刑事责任。 

2. 勘察单位能否成为本罪的犯罪主体 

《刑法》并未将勘察单位列为工程重大安全事故罪的犯罪主体,实际上勘察单位在工程建设中发挥着非常重要的作用,其地位与建设单位、设计单位、施工单位、监理单位是相当的。《建设工程质量管理条例》在“勘察、设计单位的质量责任和义务”一章中,将勘察单位与设计单位并列规定,可见,勘察工作对工程质量也有着决定性的意义。该章还特别要求,勘察单位提供的地质、测量、水文等勘察成果必须真实、准确。实际上,设计单位的设计质量与勘察单位的勘察质量有着内在的联系。该条例的第21 条强调,设计单位应当根据勘察成果文件进行建设工程设计。如果勘察单位降低勘察质量标准,设计单位依据这样的勘察成果文件进行工程设计,其设计成果很难避免质量缺陷,有造成重大安全事故的可能。但是,勘察单位不符合工程重大安全事故罪的主体要求,因而不能构成本罪。有观点认为,可以酌情以重大责任事故罪追究失职的勘察人员的刑事责任。② 这就会产生两点不足:一方面,勘察人员如果客观上没有不服管理、违反规章制度,或者强令工人违章冒险作业情形的,自然不能构成重大责任事故罪;另一方面,勘察失误可能是间接造成重大后果,而重大责任事故罪在客观方面表现为违章行为与损害后果之间存在直接因果关系。笔者建议,修正刑法时可考虑将勘察单位增加为工程重大安全事故罪的犯罪主体。 

(二) 本罪单位犯罪的认定 

工程重大安全事故罪是单位犯罪,实行单罚制,仅追究直接责任人员的刑事责任。如何把握本罪单位犯罪与自然人实施的其他相关犯罪的界限问题,如何合理认定直接责任人员的含义及范围,司法实践中存有颇多疑问。 

笔者认为,以下情形应视为单位犯本罪:行为人是单位直接负责的主管人员,在负责工程的建设、施工、设计、监理时,代表本单位,要求他人降低工程质量标准或者自己主动降低工程质量标准,造成重大安全事故的,构成单位犯罪;行为人是单位的一般工作人员,在工程建设时,降低工程建设质量标准,事先或事后取得单位主管人员同意,造成重大安全事故的,也构成单位犯罪。但是下列情形则不应认定为单位犯罪:行为人是单位的普通职工,在工程建设中未经所在单位主管人员的允许,擅自降低工程质量标准,或者事后未及时向所在单位汇报,单位对其行为一无所知,造成重大安全事故的,如果未能发现单位在主观上具有过失的,不是单位犯罪;行为人虽是单位的相关责任人员,但是其责任与工程质量标准并不发生直接关系,其超越职权擅自降低工程质量标准,该单位的主管人员或其他责任人员并不知情,造成重大安全事故的,未能发现单位在主观上具有过失的,也不是单位犯罪,符合其他犯罪构成的,应认定为其他犯罪。 

(三) 本罪直接责任人员的认定 

所谓直接责任人员,是指其实施的行为与发生的工程重大安全事故具有直接因果关系的人员,多指对是否降低工程质量标准有权做出决定的有关领导人员,建设单位的建设人员,设计单位的设计人员,施工__单位的施工人员,监理单位的监理人员。对直接责任人员范围的掌握,应本着直接因果关系的原则,合理确定。直接因果关系,就是要求责任人员的行为与工程重大安全事故的发生之间有直接的联系,而非间接的关系,在引起事故发生的数个条件行为中,责任人员的行为起到直接的作用。例如,设计单位降低工程质量标准进行设计,施工单位不知道真实情况,依据该设计施工,因而发生工程重大安全事故的,此时就不应追究施工单位的刑事责任,因为施工单位的施工行为不是造成事故的直接原因,设计不符合工程质量标准的要求才是事故发生的直接原因,因此应追究设计单位直接责任人员的刑事责任。 

非建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的在编人员能否成为本罪的直接责任人员,不能一概而论。如果行为人不是四类单位的在编人员,但是其实施建设、设计、施工或监理行为,是受到了四类单位的委托,造成重大安全事故的,应认定是直接责任人员;如果行为人是四类单位的临时职工,只要实施的行为是在临时职工的职责范围之内,造成重大安全事故的,应认定为直接责任人员;如果行为人与四类单位没有合法关系,系做“黑工”,但是其行为得到了四类单位的许可,造成重大安全事故的,应认定为直接责任人员;如果行为人未经四类单位的同意,强行参与工程,造成重大事故的,不应认定为本罪的直接责任人员,其行为可构成以危险方法危害公共安全罪。

三、降低工程质量标准的含义 

降低工程质量标准是导致重大安全事故的直接原因,也是工程重大安全事故罪客观方面的本质特征。通常认为,降低工程质量标准,是指建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位违反国家规定,以低于国家规定的质量标准进行工程的建设、设计、施工、监理的行为。主要体现为: (1) 建设单位违反规定,要求设计单位或施工单位压缩工程造价、增加建房层数、降低工程标准、提供不合规格质量的建筑材料、建筑构件、配件和设备强迫施工单位使用,造成工程质量下降的行为; (2) 设计单位不按建筑工程质量标准、技术规范以及建设单位的特别质量要求对工程进行设计,造成工程质量下降的行为; (3) 施工单位在施工中偷工减料,擅自使用不合规格的建筑材料、建筑构件、配件和设备,或者不按照设计图纸或者施工技术标准施工,造成工程质量下降的行为; (4) 工程监理单位不认真履行监理职责,对有损工程质量的设计和施工行为不监督、不指出、不制止、不提出规范和整改措施的行为。⑤ 司法实践中出现的问题主要是如何区分降低工程质量标准与违章冒险作业,这是界定本罪与重大责任事故罪的关键。 

违章冒险作业是重大责任事故罪的本质特征,即行为人在生产、作业活动中,不服管理、违反规章制度,因而发生重大责任事故;或者是强令工人违章冒险作业,因而发生重大责任事故。降低工程质量标准的行为性质与违章冒险作业有一定的相似之处,行为人违反工程质量要求,实施降低工程质量标准的行为多少带有不服管理、违反规章制度的性质,因而较难完全将其与违章冒险作业区别开来。如果行为同时符合“违章冒险作业”和“降低工程质量标准”的,按照从一重罪处罚的原则,应认定为工程重大安全事故罪。但是,考察两罪的构成要件,我们可以这样认为,降低工程质量标准多是出于降低成本、获取超额利润或者是不负责任、敷衍了事的目的或想法,而违章冒险作业多为不遵循生产、作业的客观规律和要求,强行、野蛮生产、作业或者是没有科学根据的冒险生产、作业,行为人主观上多是为了追求工作的进度,或者是没有认真考虑生产、作业是否具备完备的条件。下面试举一例。 

被告人应某,系某安装公司项目经理。2002 年2 月27 日,应某与担任施工处主任的另一被告人郎某洽谈吊装设备租赁事宜,双方签订的《680 吨吊机租赁合同》明确,由安装公司向施工处租赁一台680 吨的环轨式起重主吊机,并负责吊机环轨的基础施工,施工处则负责吊机的运输、安装,及配合安装公司进行大件设备吊装。随后,郎某与应某进行技术交底,但郎某未将有关计算吊机安全吊装所需地面承载力估算值的光盘提供给应某,凭以往的施工经验,向应某提出了错误的吊机基础施工建议。应某作为项目经理,违反了建设施工活动坚持先勘察、后设计、再施工的原则,忽视了吊机环轨基础图上标明的地基承载力和平等度的技术要求,采纳了郎某的建议,并据此要求他人编制了错误的吊机基础施工方案。在施工工程中,两被告先后发现吊机基础有渗水与沉降现象,但均未对吊机基础地基承载力等技术要求引起重视,要求工人继续施工,最终发生多人死伤的重大事故。被告人应某违反规章制度,在缺乏相关科学勘察吊机地基地质情况的前提下,组织他人编制错误的吊机基础施工方案;在发现事故隐患时,主观上并未予以充分的重视,而是继续指挥他人违章冒险作业,最终导致重大事故的发生,其行为符合重大责任事故罪违章作业的本质特征。被告人郎某违反有关特种设备安装前应向相关特种设备安全监察机构备案,设备安装后应向规定的监督检验机构提出验收申请的规章制度,未能向使用单位提供吊机的全面技术资料,在施工出现危险时,其采用错误的方法,强令工人冒险作业,对重大事故的发生负有直接责任,因而其行为同样具备重大责任事故罪的构成要件。两被告人的行为并不具有降低工程质量标准的属性,因此不能认定为工程重大安全事故罪。

四、本罪的犯罪结果问题 

工程安全特别是重大的工程安全关系到国计民生,规范工程建设的法律法规应当体现从严的精神。依照刑法的规定,构成工程重大安全事故罪要求造成重大安全事故,如果只造成一般安全事故,或者尚未造成任何事故,但是有造成重大安全事故的客观危险的,都不能构成犯罪,本罪是典型的结果犯。笔者认为,从刑法一般预防的角度看,将工程重大安全事故罪限定为结果犯不利于有效震慑潜在的各种违法承接工程的行为,这种缺陷在司法实践中已经有所体现。例如,1999 年12 月17 日,杭州市公安局对钱塘江堤塘工程质量事故案件作了撤案处理,理由是:根据新的定性结果,涉案人员的行为不构成工程重大安全事故罪,虽然他们的行为违反了有关规程,以泥沙替代混凝土进行灌注,其性质十分恶劣,且不可避免地留有事故隐患,但没有法律意义上的重大事故发生,依照法律规定“罪不当罚”。⑥ 实际上《, 刑法》在设置放火、决水、爆炸、投放危险物质、以危险方法危害公共安全罪时,专门规定了这些犯罪行为的危险犯,而工程重大安全事故罪造成的客观危害相比这几类犯罪有过之而无不及,将本罪局限于结果犯,似嫌过于苛刻。笔者建议,将工程重大安全事故罪认定为危险犯较符合刑事司法实践的需要,具体做法可以考虑将本罪的“造成重大安全事故”要件改为“有造成重大安全事故客观危险”和“造成重大安全事故”两种情形,并分别规定相应的法定刑。 

参考文献： 

① 参见《现代汉语词典》2002 年增补本,商务印书馆2002 年版,第432 页。 

② 参见1999 年9 月16 日起施行的《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行) 》。 

③参见《綦江虹桥垮塌案审判实录》,法律出版社1999 年版,第542 - 543 页。 

④刘志伟、王晶《: 工程重大安全事故罪构成要件中的疑难问题》,载《中国刑事法杂志》2001年第6期。

⑤ 鲍遂献、雷东生《: 危害公共安全罪》,中国人民公安大学出版社1999年版,第392页;叶高峰主编《: 危害公共安全罪的定罪与量刑》,人民法院出版社2000 年版,第444 页。 

⑥ 参见钟晓航、郎立新《: 立法有缺陷“, 豆腐渣”工程逃之夭夭》,载《中国律师》2000年第4期